您所在的位置: 中共淮安市委机构编制委员会办公室 >事业单位改革 >实践与探索
指导意见已下  五支综合行政执法队伍指日可待
时间:2018-12-18  来源:市机构编制委员会办公室

    中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》(中发〔2018〕11号),提出深化行政执法体制改革,整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输和农业五支综合执法队伍

  整合组建工作分别由国务院相应的部门指导。


  近期《关于深化文化市场综合行政执法改革的指导意见》《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》五份指导意见都已由中共中央办公厅印发。


  改革有方向了。根据机构改革总体时间表,省级改革在2018年12月31日前基本落实到位,市县级的改革在2019年3月31日前基本完成。五支全新面孔的综合行政执法队伍的出现指日可待。

  

  五份综合执法改革指导意见中,改革的总体目标基本相同;改革的基本原则相似,都有“坚持党的全面领导”“坚持优化协同高效”“坚持全面依法行政”等。

  五份改革指导意见明显都经过了规整,无论是内容还是形式上,都高度统一,有的表述完全一致。从市场监管总局、农业农村部的情况看,指导意见的发布稿与当初征求意见稿大相径庭。

 

  这也便于对五份综合执法改革指导意见的学习把握。本人关注的是综合执法改革中以下几个方面。这应该也是社会普遍感兴趣的。

  

    1.整合的职能范围

  五份改革指导意见中都列举了进行整合的执法领域。尽管对“领域”的表述有些抽象。如市场监管综合执法的“质检”,生态环境保护综合执法的“污染防治”,本身的含义就十分宽泛和不确定。

  

  总体上看,农业综合执法、交通运输综合执法整合的都是原先本部门的执法职能;市场监管综合执法、生态环境保护综合执法则与此次机构改革相关,整合了多个原先其他部门的执法职能;文化综合执法是整合了原先文化和旅游两大领域的执法职能。

  

  指导意见也都允许具备条件的地区结合实际进行更大范围的综合行政执法。一些城市由交通运输部门负责的城市道路路政管理、轨道交通执法等,也可以纳入交通运输综合行政执法。

  同时,也并非一个部门所有执法职能都进行整合。这次机构改革中统一划归市场监管部门的反垄断执法,主要是国家和省级的事权,就未进入综合行政执法整合范围。

  

  指导意见还提出,已经实行更大范围跨领域跨部门综合行政执法的,可以继续探索。这是对一些地区在综合行政执法方面先行先试改革的追认。


  在整合范围上,有些指导意见为今后进一步扩大范围留了门。如市场监管综合执法还可以整合商务执法、盐业执法等职能。生态环境保护综合执法也可以“根据地方性法规规章和工作需要,进一步整合地方有关部门污染防治和生态保护执法职责”。


  需要注意的是,原国家新闻出版广电总局的电影管理职责划入中央宣传部,中宣部加挂“国家电影局”的牌子。但对“电影”的行政执法权,由文化市场综合执法队伍行使。


    2.执法职能的内涵

  何为“综合行政执法职能”,或者要整合哪些执法职能?从五份改革指导意见的表述看,基本都认为是“行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制”。市场监管综合执法还包括了投诉举报的受理。

  

  关于“行政检查”职能,综合执法队伍与其他部门可能产生一定的交叉重叠。例如农业综合行政执法队伍组建后,农业农村部门原内设机构及所属单位依法还要继续做好行业管理、例行监测、检验检测等工作。行业管理工作应该包括了行政检查,而检验检测等也都可以算是检查手段。

  市场监管综合执法改革指导意见的征求意见稿中曾试图厘清“综合执法”与“日常监管”职责。但发布稿中没有这部分内容。这是个由来已久的大课题。今后需要各地各级各部门进一步细化分工,完善执法衔接,落实监管责任。否则,重复检查、多头执法以及相互推诿等老问题就会在新体制下再现,甚至可能更复杂。

  

    3.执法队伍的设置

  综合执法队伍的设置看起来简单。综合执法改革的核心是“一个部门一支队伍执法”。《深化党和国家机构改革方案》提出“一个部门设有多支执法队伍的,原则上整合为一支队伍”。

  但是有原则就有例外。

  交通运输综合执法改革,原则上是要求设置“水陆两用”的综合执法队伍的。指导意见规定“水网发达地区也应实行公路、水路执法队伍综合设置,避免公路、水路分设,造成资源浪费和统筹障碍”。但是指导意见也提出:“个别水网特别发达地区,如有需要可分别集中行使公路、水路执法职能”。

  2018年12月14日,交通运输部网站的在线访谈,就是部长江航务管理局负责人谈“长江干线水上综合执法改革”。通过水上综合执法改革,在长江干线实行由海事管理机构一家单位对外现场执法,实现了“一条长江一支海事队伍

  

  执法队伍的统分设置,关系到执法权的纵横两个方向的配置,也与条块关系有关,比较复杂。交通运输有其特殊性,建设、运行、管养活动更多的显示其线性特征。如果在行政执法中一刀切式按行政区域搞块状分割并进行综合,可能并不利于提高执法效果。


  渔业生产也有类似情况。所以农业综合执法也开了口子:“沿海、内陆大江大湖和边境交界等水域渔业执法任务较重、已经设有渔政执法队伍的,可继续保持相对独立设置”。

  生态环境保护综合执法也面临类似问题。例如,我国实行水资源流域管理与区域管理相结合的制度。生态环境部统一承担流域水环境保护职责后,综合执法队伍是按流域设置还是按行政区域设置?生态环境保护综合执法指导意见似乎是以块为主,并努力完善配套机制。指导意见提出:建立健全区域协作机制,推行跨区域跨流域环境污染联防联控,加强联合监测、联合执法、交叉执法

  文化市场综合执法改革指导意见则强调:文化市场执法监管关系文化安全和意识形态安全,要求在机构设置和队伍建设充分考虑文化市场综合执法的政治性、政策性、专业性。但指导意见中未做具体设计。

    

    4.执法队伍的地位

  综合执法队伍的性质和地位,一直比较引人关注。

  这次五份改革指导意见,全都提出了“局队合一”的模式。综合执法队伍以本级主管部门的名义执法。

  当然这主要指县(市、区)一级。随着执法力量下沉,在五个综合执法系统中,县(市、区)一级都是执法的重点,是最主要的执法主体,也是与社会关系最密切的综合执法队伍。

  

  在原先的征求意见稿中,包括在一些先行先试地方,都设想或者已经设立了独立的综合行政执法机构,通常是比同级主管部门低半级的行政或事业单位。农业综合执法改革指导意见的征求意见稿还曾提出:省、市、县分别设立行政性质的农业综合执法机构,名称统一为农业综合执法局。

  

  “局队合一”,就意味着五个部门不会单独设立综合执法机构,主管部门与其综合执法队伍合二为一。这样,所谓综合执法机构的性质、级别等问题就不用再讨论。

  

    5.执法层级的配置

  五份改革指导意见都十分注重综合执法体系建设,在综合执法队伍层级配置上着墨颇多。

  指导意见主要指导省(自治区)、市、县(市、区)三级的综合执法改革。

  省级原则上不设执法队伍。个别业务管理有特殊性的领域,如有必要,另行报批。法律法规明确要求由省级承担的执法职责,可明确由省级部门内设机构承担。

  综合行政执法职能主要自市县两级承担。设区的市和市辖区原则上只设一个执法层级。压实县级主管部门对本部门综合行政执法工作和队伍建设的责任。

  

  对直辖市的执法层级配置,五份改革指导意见均明确,由直辖市党委按照减少多层多头重复执法的改革要求,结合实际研究确定。

  对设区的市和市辖区,原则上只保留一个执法层级,市级设综合行政执法队伍的,区级不设;区级设综合行政执法队伍的,市级不设。减少执法层级。

  在乡镇、街道一级,执法站所一般作为县(市、区)市场监管局的派出机构,但纳入乡镇(街道)统一指挥协调,在乡镇探索逐步实现一支队伍管执法。但文化市场综合执法改革指导意见是允许委托乡镇政府执法;生态环境保护综合执法改革指导意见是要求乡镇(街道)要落实生态环境保护职责,明确承担生态环境保护责任的机构和人员。

  有的指导意见还专门对副省级城市省会城市,以及开发区的综合行政执法体系做了规定。


  生态环境部门还面临着省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革。这项改革经过试点,即将在全国全面推开。垂改工作也要在2019年3月底前完成。


  上级主管部门及综合执法队伍对下级有统筹协调和监督指导职责。包括对应的国务院五部门,都有指导综合执法和队伍建设的职责。根据各部门“三定”规定,具体负责此项工作的内设机构,分别是市场监管总局执法稽查局、生态环境执法局文化市场综合执法监督局,以及交通运输部和农业农村部的法规司。其中市场监管总局执法稽查局、文化市场综合执法监督局,还有组织查处和督办全国性、跨区域大案要案的工作。

 

  

    6.执法人员的编制

  在综合行政执法改革指导意见印发前,人们对综合执法队伍性质、执法人员编制问题有诸多的猜想。

  这次五份指导意见都告诉我们四个字:持现状

  指导意见基本都这么说:锁定目前的编制底数。不同性质编制目前保持现状,待中央统一明确政策后,逐步加以规范

  这里给我们透露这么几个信息点:一是综合执法人员编制的政策会有的;二是政策是由中央统一明确的;三是中央政策明确后编制问题会逐步规范的。


  但政策的出台,没有时间表。需要继续等待。这个政策会怎样,可以从指导意见的有关规定中做些猜想。

  五份改革指导意见关于这一敏感问题的规定基本相同一是严把人员进口关,严禁将不符合行政执法类公务员管理规范要求的人员划入综合行政执法队伍;二是严禁挤占、挪用本应用于公益服务的事业编制;三是按照老人老办法、新人新办法原则,对干部职工工作和福利待遇作出妥善安排,不搞断崖式的精简分流人员;四是坚持凡进必考,严禁借队伍整合组建之际转干部身份;五是全面清理规范临时人员和编外聘用人员,严禁使用辅助人员执法。

  从中大致可以了解这样几点:一是进入综合行政执法队伍的,都应该是符合行政执法类公务员资格条件的人员;二是综合行政执法队伍不能再用公益服务的事业编制。综合执法队伍“借调”人员不合适了;三是不会搞大规模的精简、分流。在编人员担心“下岗”,那是多虑了;四是编制可以划转、置换,但不经考试考核就转换个人身份,也是不可能的;五是综合行政执法队伍中临时人员和编外聘用人员会被清理或被规范,协管员不能单独执法。


  行政执法类是公务员职位类别之一。无论是在现有的《公务员法》还是在2018年11月征求意见的《公务员法(修订草案)》中,行政执法类公务员都与其他职位公务员没多少两样。不同编制性质的执法人员能成为行政执法类公务员当然是最好的。之所以未能同步实施,估计困难还是人员编制总数受限。


    7.执法工作的保障

  五份改革指导意见对执法保障问题都进行了明确。

  指导意见规定综合执法经费列入同级政府财政预算。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度,严禁罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。对执法人员来说,起码工资有了财政部门的保障。但既然吃上了“皇粮”,也就不准自己“觅食”了。

  根据指导意见,执法装备也有了保障。包括执法制式服装和标志执法执勤用车(船艇),也会统筹配备,具体将按中央统一规定执行。

  执法制式服装和执法用车问题颇为引人关注。国务院原先关于执法制式服装的批准文件显然已经时过境迁。一些执法队伍根据实际需要发放了制式服装。但穿上了可能被质疑滥发制服,不穿又不象正规执法,比较尴尬;而公务用车改革,也给执法活动带来很多困扰。开着私车执法相当别扭。

  对综合行政执法队伍来说,这次的改革应该能够解决这些问题。

  

  另外,对于清理执法事项、规范执法行为、创新执法方式、健全协作机制。强化作风建设等等内容,与综合行政执法改革并无必然联系。暂时都忽略了没细看。

  

  12月13日,交通运输部和农业农村部都召开会议,传达贯彻改革指导意见,推进综合行政执法改革工作。